探索执行检察监督制度 营造公正执行法治环境
探索执行检察监督制度 营造公正执行法治环境
郑必宏
今年三月，最高人民法院和最高人民检察院会签了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《通知》），正式明确了检察机关对于人民法院民事执行活动的法律监督职能，也表明了最高人民法院愿意主动接受民事执行检察监督的积极态度。虽然我省暂未列入试点省份，但我们认为，法院执行工作作为审判工作的重要组成部分接受检察机关的法律监督是毋庸置疑的，当前芜湖检法两院积极探索民事执行检察监督制度，对于营造公正、高效、廉洁、规范执行的法治环境非常及时和必要。
一、民事执行活动需要接受法律监督
近年来，在社会各界的关注下，在各级法院的努力下，“执行难”问题得到了一定程度的改善。但法院的民事执行工作在总体上顺利推进的同时仍存在一些亟待解决的问题，造成部分公众对民事执行制度缺乏信任，影响了法院在他们心目中的形象。有的认为法院对被执行人规避执行行为打击不力；有的认为法院调查被执行人财产状况手段单一；有的认为法院抵御执行工作中的各种不当干预力不从心……面对这些批评的声音，法院不仅要认真对待，而且更提醒我们注意在今后的执行工作中改善工作方式，进一步规范执行行为，提高执行效率，坚决遏制执行中的腐败问题，推动执行工作整体水平的提高。但不可忽视，民事执行活动反映出的问题也有其他深层次的原因。
（一）民事执行法律关系复杂
民事执行程序涵摄了不同类型的参与主体，除申请执行人、被执行人、执行法院外，还有评估拍卖变卖机构、执行标的物买受人或拍定人、执行标的物上的担保物权人或用益物权人、租赁权人、协助执行人以及案外第三人、标的物优先购买权人、参与分配债权人、其他利害关系人等。各主体之间的利益关系纵横交错、颇为复杂。在部分民事执行活动中，对于部分国家机关、事业单位、人民团体等特殊主体和部分人大代表、政协委员、社会精英等特殊人群为被执行人的案件，法院因受到各种不当干预往往也难以执行。本地案件当事人执行难，对外地当事人实施执行阻力更大。如委托执行经常石沉大海，外地执行遭遇围攻、异地强制执行、要求协助阻力重重等屡见不鲜。诸如此类现象和问题的发生，均与地方利益有着千丝万缕的关联。作为法院司法活动的最后一个环节，民事执行活动是与社会发生碰撞最为激烈的一个领域，各种参与主体的利益交织在一起，在我国当前形势下也是执行法院不得不承受之重。因此，法院的民事执行活动仅靠法院内部监督是远远不够的，必须依靠并借重包括人大监督、检察监督、舆论监督等在内的一系列外部监督，以确保法院执行工作抵御不当干预，力求公正和规范。
（二）民事执行立法滞后
民事执行作为实现法院判决、裁定，落实当事人权利义务，实现司法正义的最终途径，具有举足轻重的作用。但是，就是这样一个重要领域，它在立法上的规定却过于简单，空白很多，对民事执行行为缺乏全方位的规范要求。对被执行人不向法院申报或者不如实申报自己财产状况的行为，缺乏有力的制裁措施；没有规定谁有责任及如何调查掌握被执行人的财产状况和经济能力；也没有规定哪些财产可以执行，哪些财产不能执行；对抗拒、阻碍执行的违法行为，相关制裁措施力度不够。尽管最高院出台了相关司法解释，但解释之间缺乏体系性，有不少矛盾或漏洞，在学术研究上的积累也属于明显偏少的一个领域。尤其跟一审、二审到再审的整个审判过程相比，有关执行的规范和制度就更显粗放。这样一种状况在民事诉讼法的其他领域里是比较少见的。强制执行制度本身是一个独立的领域，应该有一整套理论体系，包含的具体内容也非常丰富。这样大的一个领域，但在现行立法上只有三十来个条文，很多应该加以规定的地方挂一漏万，都是空白。直到最近这一次立法，才通过修正案增加了几个条款。因此，长期以来，生效法律文书的执行成为我国法制体系中问题最多最复杂的一个领域，与这种立法上或制度建设方面的粗疏空白不是没有关系的。因此，如果没有一套行之有效的外部监督体系，“执行难”、“执行乱”状况将很难扭转。而检察机关对法院民事执行活动的法律监督，无论从法律业务上还是监督方式上都有其独特的优势。
二、民事执行检察监督的具体举措
近年来，执行难的问题已经引起了政府部门高度的重视，最高院先后也出台了多个文件针对解决民事执行难的问题。借着这次两院《通知》的东风，我院将从以下几个方面着手，完善执行工作机制，加大执行工作力度，让民事执行判决、裁定真正落至实处，与检察机关一道排除外界对法院执行工作的干扰和阻扰，共同构筑公正、高效、权威的司法共同体。
（一）自觉接受检察机关监督，配合检察监督工作
我们将严格依照《民事诉讼法》及相关司法解释的规定，规范民事执行行为。自觉接受检察机关监督，加强与检察机关的沟通协调，注意配合检察机关共同发挥化解矛盾、定纷止争的作用。法院的执行工作离不开有关主管部门的支持协助，尤其在执行重大、复杂或涉群、涉急案件或者国家机关等特殊主体和特殊人群时，可邀请检察机关派员进行现场执行监督。对检察机关提出的改正意见的落实和改正情况会及时向检察机关通报。
（二）协商制定《办法》，推进民事执行检察监督制度在本地试点工作的开展
依据两院的《通知》，因地制宜，制定符合本地司法特点的具有较强的针对性和操作性的《民事执行工作检察监督实施办法》，对民事执行监督的范围、方式和程序进一步达成共识。形成检、法两家共同解决民事执行实践中难点、热点、分歧点问题的工作合力，争取切实破解执行难、执行乱等影响司法公信力的“顽症”。目前，我院一直坚持在执行争议较大的强制拆迁领域邀请检察机关工作人员现场监督的做法。
（三）完善内部监督制约机制
在强化检察机关监督制约机制的同时，我院会在现有基础上强化执行系统的内部监督，切实保障司法公正。第一，健全审判监督纠错机制。第二，完善内部执行监督与制约机制。第三，健全审判组织内部制约机制。第四，规范上下级法院审级监督机制。第五，加强法院内部管理机制。
同时，理顺好内部监督与检察监督的相互关系，正确对待来自检察机关的监督。
三、民事执行检察监督应当处理好以下几组关系
人民检察院作为国家的法律监督机关，对人民法院的民事执行活动享有监督权。但是在民事执行监督程序的创新构建中，也须妥善处理好以下几组关系。
（一）司法独立与检察监督
审判机关依法独立行使职权是宪法规定的基本原则，坚持这一原则，是正确发挥审判机关职能的基本条件，是公正执法的需要。检察机关对其实施监督应不影响法院的正常执行活动，而是按监督程序向法院提出自己的看法和主张，由法院自行纠正其不当或违法行为，以达到法律监督目的。
（二）司法公正与效率
民事执行不同于民事审判，虽然在价值取向上都应当坚持公正与效率，但执行的实质在于实现法律文书所确定的权利，其价值取向上更加侧重于效率。因此，检察机关对执行活动的监督要考虑时间成本，避免因为过分强调检察机关对执行活动的监督问题，可能带来的高成本、低效率，建议在《办法》制定中设置科学合理的监督时效，结合实践需要考虑，规定一年的监督时效比较可行。这样不但有利于通过监督提高法院的执行效率，还有利于及时实现判决裁定所确定的权利义务，维护司法权威。
（三）执行救济与执行监督
执行救济是从执行当事人及利害关系人的角度去纠正执行违法行为及不当执行行为，执行监督是从公共利益角度去规范执行活动。虽然角度不同，但执行当事人在实现个人救济的同时，兼具了实现公共利益的含义。因此，在公共利益能够通过对私人利益的追求而得以体现或形成的时候，代表公共权力从外部介入的检察监督也应以最大限度地维护执行当事人、案外人及其他利害关系人合法的程序及实体权益为依归，实现司法资源的节约。因此，检察机关在执行监督过程中要坚持审判救济渠道优先和当事人处分原则，让执行监督成为当事人、案外人及其他利害关系人等主体在程序内寻求救济的最后渠道。二者相辅相成，相得益彰。
构建民事执行检察监督制度将是一个很困难的过程，牵涉到理论上不少复杂的层面和执行工作实践中的两难或悖论。我院将依托两高发布的《通知》，借鉴外地试点法院的优异成果，吸收学术界的研究成果，与检察机关共同努力探索，深入调研，反复论证，总结出具有针对性和可操作性的民事执行检察监督规范，以期能对完善我国的民事执行检察监督制度有所裨益。