创新社会管理 构建“和谐镜湖”
创新社会管理 构建“和谐镜湖”
——关于完善“大调处”体系的几点建议
郑必宏
近年来，镜湖区委、区政府围绕“和谐镜湖”建设，深入推进社会矛盾化解和社会管理创新，取得了显著成效。2010年9月，镜湖区社会矛盾纠纷大调处工作中心正式揭牌，与各街道调解中心及社区调解工作站形成三级调解网络，从而在全市率先建立了社会矛盾纠纷大调处体系（以下简称“大调处”体系）。镜湖区法院作为国家审判机关，在发挥自身职能优势做好诉讼调解的同时，坚持党委领导，强化社会联动，努力构建社会矛盾纠纷多元化解决机制，将诉讼调解与人民调解、行政调解有机结合起来，实现了与“大调处”体系的融合，促进了社会和谐稳定。
一、镜湖区法院融入“大调处”体系的主要做法
为了配合“大调处”体系的建立，确保体系有效运行并发挥作用，我们镜湖区法院积极开展了以下几项工作：
（一）依托法官社区工作站，开展诉前调解。2009年11月以来，我院在全区12个街道均设立了法官社区工作站，选派包括分管院长和各业务部门负责人在内的24名法官定期进站履职。近年来，我院法官社区工作站的职能从最初仅限于配合街道开展法制宣传，为社区居民提供法律咨询，逐渐扩展到为基层人民调解员进行业务指导、对一些民间纠纷开展诉前调解等各个方面，受到基层组织的肯定和社区群众的欢迎。
（二）与进驻法院的人民调解组织密切配合，搞好诉调对接。近年来，区司法局和市法官协会、市老年学会先后在我院立案大厅旁设立了两个人民调解工作室，聘请政法等部门的退休人员担任人民调解员。为了方便进驻法院的人民调解组织开展工作，我院立案庭对于适合诉前调解的民事纠纷，引导当事人先到人民调解室申请调解，既节约了当事人的诉讼成本，也节省了法院的司法资源。调解不成则转入诉讼程序，并做好诉调对接。
（三）加强对人民调解工作的业务指导。区大调处中心成立后，我院派驻资深法官赴调处中心任职，以加强对人民调解工作的业务指导。此外，近年来我院还通过“请进来（观摩庭审）、走出去（举办讲座）”的方式对人民调解工作开展了一系列的业务指导。如2009年9月，我院邀请部分人民调解员到我院旁听案件庭审，着重观摩法官的诉讼调解工作。2010年下半年，我院指派多名法官深入全区各街道法官便民联系点，对人民调解员开展了业务指导和培训，重点讲解新颁布的《人民调解法》，确保该法的正确实施。
（四）建立非诉调解协议司法确认机制。为了强化非诉调解的权威及公信力，我院和区有关部门进行工作对接，共同研究制定了《关于非诉调解协议司法确认工作的实施意见》，使得经法院司法确认的非诉调解协议具有了和法院的民事调解书一样的法律效力，可直接申请强制执行。2010年11月1日该制度实施当日，我院便受理并办结了全省首例非诉调解协议司法确认案。
（五）设立交通事故巡回法庭。为方便当事人及时就近妥善解决交通事故损害赔偿纠纷，我院于2011年9月在镜湖交警大队设立了交通事故巡回法庭，选派法官常驻巡回法庭履职，指导交警大队人民调解工作，通过庭审和案例示范促使当事人达成调解协议，有效化解了一大批交通事故损害赔偿纠纷，从源头上遏制了诉至法院的交通事故案件上升势头。
二、当前“大调处”工作遇到的新情况、新问题
我院通过近年来参与全区“大调处”体系建设工作实践，逐渐发现了一些新情况、新问题需要我们认真应对并研究解决。
（一）人民调解员队伍业务素质有待进一步提高，工作热情有待进一步激发。近年来，我区三级调解网络受理并成功化解了大量矛盾纠纷，取得了令人瞩目的成绩，也涌现了一大批对法律、政策比较熟悉，工作积极性较高的人民调解员。但是，尽管我区拥有124名特邀调解员和80名专兼职调解员以及150余名调解志愿者这样覆盖全区的大调解队伍，仍然有许多人的作用还没有真正发挥。这其中有的可能因业务素质所限难以有效开展工作，有的可能因缺乏工作热情和开拓精神而不愿想方设法搞好这项工作。客观上分析，一方面，当前各类社会矛盾纠纷呈现类型多样化、诉求利益化、成因复杂化、规模扩大化、形式激烈化等诸多特点，解决难度加大，因而对人民调解工作提出了很高的要求，部分业务素质不高的调解员就会感到力不从心；另一方面，虽然区财政对“大调处”工作给予了一定的补贴，但许多人民调解员，尤其是非专职的调解员的收入相对来说还是偏低，加之缺乏有力度的激励机制，长期从事这项工作也没什么盼头，一定程度上影响了他们工作积极性的提高。
（二）诉调对接机制有待进一步完善。从制度设计上讲，进驻法院的人民调解组织给部分当事人通过诉前人民调解解决纠纷带来了极大的便利，非诉调解协议司法确认机制也在一定程度上满足了一些当事人希望通过非诉方式达到诉讼法律效果的司法需求。这些既快捷又经济的便民利民举措本应充分发挥作用，但事实上到目前为止没有达到我们预期的效果。例如由市法官协会与市老年学会在我院设立的“夕阳红法律志愿者调解工作室”运行一年多来，只成功调解了12起纠纷，平均一个月还不到一起；非诉调解协议司法确认机制实施一年多来，申请我院司法确认的非诉调解协议更是屈指可数。与此相对应的是，大部分人还是选择传统的诉讼方式，故每年诉至我院的各类民商事案件仍居高不下并逐年大幅增长。分析原因，可能一是我们宣传不到位，致使大多数当事人并不了解上述便民举措；二是诉调对接不到位，没有积极引导当事人选择人民调解；三是人民调解员工作不到位，有的不知道申请司法确认如何操作，有的缺乏充分利用司法确认机制的工作意识，致使这一制度几乎成为摆设。
三、进一步推进“大调处”体系建设的建议
（一）加大人民调解员培训力度，提高法律、政策水平和调解工作技能。培训工作由司法行政部门负责，区司法局制定培训计划，各街道司法所具体落实，重点提高调解员依法调处纠纷的能力，确保调处结果的合法性。人民法院要主动配合司法行政部门加强对人民调解工作的业务指导，充分依托法官社区工作站，选派具有丰富民事审判经验的法官做好对人民调解员的业务培训，促进调解人员对法律法规知识和调解方法技巧的掌握。要建立调解员定期培训和资格准入制度，培养专业化、精英型调解员队伍和专家型首席调解员。
（二）建立奖惩机制，充分调动人民调解员工作积极性、主动性、创造性。要对“大调处”体系中各相关部门的纠纷调处情况、有关衔接机制落实情况进行全面的检查考核，并纳入各街道以及区直机关部门的综治考评中。对人民调解工作成效显著的组织和个人给予表彰、奖励，对因调处工作不力或不及时等原因造成纠纷激化或发生重大群体性事件的单位和个人，实行责任倒查，由区大调处中心向区委、区政府提出综治“一票否决”建议和责任查究建议。
（三）规范大调处运行机制。大调处机制健康运行，才能形成解决矛盾的内生合力。运行规范具体体现在接待受理、分流指派、调处调度、督办建议四项主要工作程序上。区大调处中心要根据纠纷性质、类别、调解的难易程度，进行梳理分类，或区中心直接调处；或按照“属地管理”的原则，及时分流指派到有关部门、街道、社区和单位处置；或责成征地拆迁、劳动争议、医患等专业调解小组处置；或开展联合调处。区大调处中心对分流指派后的矛盾纠纷调解情况进行指导、督促和检查。
（四）进一步完善诉调对接机制。一是进一步加强立案窗口与进驻法院的人民调解室的工作联系，将那些事实清楚、法律关系简单、证据确实充分，有可能由人民调解委员会调解解决的民事争议，在征得双方当事人同意的前提下尽可能分流到人民调解室先行调解；二是进一步强化法官社区工作站与所在街道人民调解组织的工作联系，积极配合基层组织开展诉前调解，将矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态；三是进一步落实非诉调解司法确认机制，加大宣传力度，通过对人民调解组织开展专项培训、制作非诉调解协议文书样本供人民调解组织参考等方式，努力扩大司法确认的适用范围，将这一司法便民举措做好做实。法院对于非诉调解协议书司法确认案件，无论是确认有效还是确认无效，都要及时将审理信息反馈给司法行政部门及基层民调组织，以便共同做好这类调解工作。
（五）强化对疑难案件进行会诊和研讨。人民调解组织遇有疑难复杂纠纷难以处理的，可以及时与法官社区工作站的驻点法官取得联系，请求其进行疑难案件会诊。社区法官在“不缺位、不错位、不越位”的前提下，可以就相关法律适用问题提供咨询，努力实现人民调解与诉讼调解在纠纷解决机制上的互补与协调发展。法院通过加强对民调工作的指导，参与疑难调解案件会诊，尽量使群体性纠纷解决在基层而不形成诉讼。同时选择一些疑难案件，组织人民调解员共同研讨，既开拓他们的眼界，又增进其综合分析法律与解决实际纠纷的能力。