浅议《物权法》与城市房屋拆迁执行案件
浅议《物权法》与城市房屋拆迁执行案件
何 俊
近年来，人民法院受理的城市房屋拆迁的非诉执行案件不断增加，依据我国《民事诉讼法》的相关规定有关行政机关的行政裁决可通过向人民法院申请强制执行，经法院审查后，行使强制执行权。但城市房屋拆迁案件与人类最重要的生活资料住房息息相关。在我国，房屋不同与一般的生活资料，可能有的老百姓忙了大半辈子才置一套称心的住房，居住房屋与环境的好坏，对其生活的重要性不言而喻。因此，对待法院的强制执行，被拆迁方对抗情绪大，执行法官很难通过执行谈话的方式让被拆迁户主动腾让住房，被拆迁户认为的房屋是其私有财产，在没有与其就拆迁补偿达成一致的情况下，法院强制执行就是激化矛盾，尤其是被拆迁的房屋地块是用于商品房的开发，而拆迁的政策是异地安置的被拆迁户反映更为激烈。重庆就爆出了最牛“钉子户”杨武和吴萍夫妇以捍卫公民合法财产权利为由，竭力对抗开发商拆迁的案件。该案受到海内外媒体的广泛关注，最后当事人对方达成了补偿协议，法院没有采取强制执行措施。可以说现在对待拆迁老百姓的意见极大，法院往往调用本院一半以上的警力才能保证强制执行得以实施，而被拆迁户也动辄以自杀、使用凶器、放煤气等手段予以反对抗，法院干警也时有受伤的情况发生。城市拆迁已经上升为一个社会问题，被拆迁户与政府、开发商之间的矛盾愈演愈烈，法院干警在执行现场经常受到围观群众的指责，现在每一件拆迁案件都有可能成为一个将要爆炸的火药桶，执行法官也感到如履薄冰，压力巨大。社会要进步，城市必然发展，有些房屋被拆迁是不可避免的。那么，为什么会出现被拆迁户的如此对立情况呢？这其中有拆迁的政策的问题，如城市规划的不科学，有的被拆迁的房屋是刚竣工才有几年、十几年的房屋，老百姓经不起折腾；也有拆迁补偿不透明，补偿标准过低，补偿标准与市场价格脱节，老百姓认为政府的诚信缺失，其委派的拆迁部门在拆迁过程中有猫腻；房屋拆迁后安置房屋尚在图纸上，何时能住进安置房是个未知数，房屋被拆地块是用于商品房开发却不让回迁，安置房地理位置偏远等等，也有少数拆迁户借拆迁的机会漫天要价，妄图狠捞一把。
在党中央提倡和谐社会的今天如何把这一与老百姓有着切身联系的问题解决好？胡锦涛总书记在中共中央政治局进行第四十次集体学习时强调：“要牢固树立物权观念。要通过多种途径提高广大干部群众对物权法的认识，充分认识依据宪法和法律对国家、集体和私人的物权给予平等保护的重大意义，牢固树立依法平等保护和正确行使财产权利的物权观念，为实施物权法营造广泛的社会思想基础。”
《物权法》第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”该条规定弘扬了对国家、集体、私人的物权一体保护的现代立法理念，抛弃了计划经济体制下形成的国家物权高于集体物权、集体物权高于私人物权的传统物权等级论。该条规定对于保护公民创造财富、爱护财富、积累财富、传承财富的积极性，大力发展非公有制经济，推动国民经济又好又快地可持续健康发展具有积极作用。
《物权法》第42条对政府征收公民个人的房屋和不动产采取了例外允许、严格限制的态度。该条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收入的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”
综合《物权法》第4条与第42条，可以得出结论：物权的个体性呼吁全社会树立尊重物权、敬畏物权的物权神圣思想，保护私人物权免受他人（包括政府和房地产开发商）的不法侵害；而物权的社会性则呼吁权利人理性地行使物权，并自觉尊重和维护社会公共利益，但反对滥用公共利益之名义以侵害私人物权。
作为矛盾对立双方的拆迁人与被拆迁人、政府与被拆迁人之间仍将围绕征收目的是否构成“公共利益”而继续发生矛盾与冲突。何谓“公共利益”？虽然法学界对于“公共利益”的定义千差万别，但概括起来主要有两种类型：一种定义从个体主义立场出发，一种定义则从集体主义立场出发。就前者而言，有学者指出，按照社会功利主义的定义，“公共利益”不是别的，就是私人利益的总和；私人或个体利益是公共利益的组成部分，不存在任何超越私人利益的“公共利益”。⑵就后者而言，有学者认为，公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是个人利益的简单相加，也不是部门利益和团体利益。根据我国的具体国情，我们可以把公共利益理解为人民群众的共同利益”
公共利益的核心特征有三：（1）受益主体的公共性。公共利益必然惠及不特定多数社会成员，而与之发生冲突的私人利益则仅涉及个别成员或少数成员利益。例如，为巩固国防而修建军用机场就可以征收私人财产，因为国防利益涉及每位国民的切身利益。倘若某企业为挤跨竞争者、追求更高利润而请求政府出面征收竞争者的房地产，就不属于公共利益。（2）对个体利益的超越。社会公共利益虽然增进、符合全体社会成员或大多数社会成员的长远利益、根本利益，但又超越单个民商事主体的利益。例如，企业（包括国有企业与民营企业）的利益未必就是公共利益。在许多人眼里，大企业的利益似乎就是公共利益，因为大企业提供了就业机会和财政税收。同理，基于公有制企业与非公有制企业平等发展、一视同仁的基本理念，也不能认为国有企业的利益就当然代表公共利益。（3）表现形式的多元化与变动性。公共利益的表现形式具有立体的层次感，既包括国防利益，也包括消费者利益、环境利益、教育利益等；而且经常因时而变、因地而异。在外敌人侵的战争时期，压倒一切的公共利益就是国防利益。在抗击“非典”时期，公共卫生利益显然是众人瞩目的公共利益。在多数公民的生命屡屡受到野生动物袭击威胁的情况下，公共利益就是公民的生命安全，而非野生动物的生命安全。而公共利益内容的复杂多变，使得公共利益的识别更加困难。
政府利益未必就是公共利益。公共利益不能与政府利益尤其是政府部门利益简单地划等号。倘若政府或者政府部门为了追求公众利益之外的利益（如修建宾馆、高尔夫球场），就不能称其为“公共利益”。由于我国实行土地公有制，政府往往以低价强行收回土地使用权，然后以招标、拍卖等市场定价方式高价出售土地使用权。政府低买高卖土地使用权的利益可以称为“政府利益”，但不能称为“公共利益”。因此，要反对政府或政府部门假借“公共利益”之名谋求政府或政府部门的团体私利。
纳入政府规划中的利益也未必就是公共利益。在实践中，一些开发商认为，只要是纳入政府规划中的利益就是公共利益，似乎商品房开发计划一旦被规划部门批准，开发商的商业利益就披上了“公共利益”的金色光环，而“公共利益”所到之处，私人物权必须回避让路。殊不知，政府改变规划的决策行为本身必须建立在法治基础之上。因此，改变规划行为自身的正当性与合法性需要从公共利益那里获得求证。公共利益是本，改变规划是末。如果将规划变更行为作为认定公共利益的证据，显有本末倒置之嫌。此外，政府作为地方国有土地使用权出让行为的主要受益者，也是公共利益拆迁中的一方利害当事人，无法也不应垄断公共利益的解释权。
“公共利益”立法上没有权威的立法定义，那么实践中如何识别也是众说纷纭、仁智互见。由此，公共利益的识别和维护不得不借助行政机关或司法机关的自由裁量权，而自由裁量权的行使又可能使公共利益之界定因人而异、因时而异、因地而异、因案而异。在界定公共利益时应从兼顾以下两个方面来考虑。
一、可操作性。在土地征收制度或有关法律中，应当采用列举严格限定公共利益的范围。笔者认为，“公共利益用地应严格限定在以下情形：旧城改造；军事用地；国家机关及公益性事业单位建设用地；油气、煤矿开采等能源用地；道路、机场等交通设施建设用地；水电气管道等建设用地；战、储备量库等国家重点工程用地；学校、幼儿园、医院、敬老院等公益及福利事业用地；水利、环保用地；经济适用房、廉租住房建设用地；其他公认的公共利益用地。
二、严谨性。公共利益是指不特定的社会成员所享有的利益。如果没有定义很难确保其概念的严谨性。公共利益的最大特点在于其概念的不确定性，公共利益是一个“不确定的概念”，其本身的确切范围含糊不清，宾因各时期，各个法律领域并因各个时期，各个法律领域而有所差异，这是我国宪法规定公共利益而现实中不能贯彻公共利益原则及《物权法》对此进行回避的重要原因。一般而言，公共利益是指一定范围内的不特定多数人的共同利益。公共利益的最大特征在于其概念内容的不确定性，这种不确定性表现在其受益对象的不确定和利益内容的不确定性两个方面。所谓“受益对象的不确定性”，是指界定公共利益的“公共性”不明确，即公共利益既然是由人门的私益构成的，那么需要多少私益组成公共利益，什么是界定“公共性”的标准。由于对“公共利益”的理解存在兜底性的、开放的内容，在实践中难免存在扩大性和随意性解释，滥用拆迁手段，进而损害被拆迁人利益。为此，必须进行限定和排除。因此，动机正当也应当成为是否“公共利益”的准则。
总之，颁发拆迁许可证之前应当考量是否属于“公共利益”，对公共利益采取列举、概括加排除，方能准确适用“公共利益”手段，随着《物权法》的颁布与实行，被拆迁户更是对待人民法院执行行政裁决的合法性产生了置疑，目前行政机关作出裁决的依据的是2001年出台的《国务院城市房屋拆迁管理条例》，该《条例》与《物权法》中有关规定相抵触，该《条例》在《物权法》实施后将停止执行。《物权法》实行后对今后城市房屋的拆迁工作有着根本性的影响。
一是对行政划拨用地上房屋的征收，《物权法》明确地将“因城市建设和实施城市规划的需要”改为了“公共利益的需要”，如何界定“公共利益的需要”之内涵和外延，将成为影响房屋拆迁工作的关键因素。
二是随着《物权法》的颁布实施，政府将不能以招商引资、经济发展等名义直接设计和组织拆迁，同时《物权法》明确了法律对被拆迁人私有物权实行保护，对拆迁中侵害被拆迁人物权的行为进行了禁止，强调要确保被征收人（拆迁人）的社会保障和居住条件，因而增大了拆迁实施难度。
三是若政府从商业性拆迁中退出，将有部分项目是采取拆迁人与被拆迁人协议的方式拆迁，项目的平均实施周期延长，增加拆迁成本；若遇到刁民，不愿接受任何补偿，可能导致项目无法实施，对城市建设、经济发展以及现有拆迁管理工作带来负面作用。
《物权法》实施后，至今天为止，与《物权法》配套的法规尚未亮相，与《物权法》相抵触的法律的修改也没有公开。法律专家们应当尽快对不符合物权法基本精神的房屋拆迁法律法规进行修改、完善，以充分保护被拆迁人的合法权益为宗旨，以健康有序地推进城市房屋拆迁工作为目标，保障被拆迁人在拆迁过程中的利益表达权和平等博弈权，保障他们有足够的权利救济渠道。这也会使得城市房屋拆迁工作进入一个良性、有序的轨道上来，也使得人民法院的执行工作更好的为广大人民的根本利益服务。
2008 年3 月