论基层法院审判管理中的困境与突围

论文提要：

审判管理是基于法院自身管理和监督审判活动的客观需要，为顺应审判工作的发展规律而发展起来的一门管理科学。随着审判工作的日趋繁重和高层的重视，现行的审判管理制度逐渐凸现出其弊端。笔者拟从基层法院审判管理入手，分析审判管理中的困境，并为加强和完善审判管理作出具体设想。全文共6266字（含注释）。

以下正文：

《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》明确提出要“改革和完善审判管理制度，健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制”。2010年12月9日，最高院下发了《关于基层人民法院审判管理工作的指导意见》，对基层法院审判管理工作提出了纲要性的意见和要求。2011年3月16日,原最高院王胜俊院长指出:“今年要继续把创新和加强审判管理作为司法改革的重点，努力在全国法院基本建立起一套科学、完备、有效的管理体系，向管理要质量、要效率、要公信。要建立审判动态管理机制，合理利用审判资源，科学设定指标体系，避免审管理考评机制机械化、走过场，激及法官的能动性和创造性。”（1）随着审判工作的日趋繁重和高层的重视，现行的审判管理制度逐渐凸现出其弊端。审判管理改革是司法改革的重要组成部分，法院管理改革对外部环境的依赖较高，很多涉及政治体制方面的变革，非一朝一日能够成就，且需从上而下予以推行。在大的体制尚未进行改革之前，我们可以进行局部的改良。（2）但管理学是一门复杂社会科学，其学科体系至今在国际上还没有一个公认的统一模式，仍处于管理理论丛林的状态，还是一门远还没有成熟的学科。（3）如何构建科学、高效的基层法院审判管理制度，笔者以近三年的审判管理工作的实践为起点，以基层法院为考察对象，结合审判管理工作实践，从分析基层法院审判管理工作中困境及突围入手，寻求解决这些问题的对策，抛砖引玉，希望能对基层法院审判管理制度的构建有所启示。

一、镜湖法院审判管理基本情况

笔者对近年来镜湖区法院审判管理工作情况进行调查：做为芜湖市经济最发达的老城区，辖区人口近70万，随着经济发展，各种社会矛盾频发，法院也处于社会矛盾的风口浪尖上，大量案件涌入法院，案件的种类相对繁多、复杂，近几年案件数成几何式成倍上涨，案多人少的矛盾尤为突出。对于案件的管理，传统的管理模式已远远不能适应形势发展的需要。

自20世纪90年代中后期以来，经过多年的探索和实践，各地法院在对审判管理方面已逐渐达成了共识。尤其是近年来在全国各法院纷纷设立审判管理办公室，对法院的各项审判执行实施全方位的监督管理。在这样的大背景下，镜湖法院审管办于2013年6月正式成立。审管办的成立改变了以前案件管理政出多门、混乱无序的状态，为领导层了解整个法院案件的运行态势及决策提供科学的依据和准确的数据。

二、审判管理中的困境

主要是审判执行工作机制不够完善，法院决策层及法官对审判管理的重要性认识不足，审判管理自身制度缺乏，资源配置不合理，责、权、利不明确，各部门之间运行不畅，中间环节多，效率不高，审判绩效考评指标不科学，奖惩制度落实不到位，法官队伍建设缺少活力等。 

（一）法官对审判管理的影响。

法官是审判管理中绝对主角，但目前现实为法官对审判管理的陌生与不理解，对审判管理权存在错误认识，认为审管办就是一个监督机构和处罚机构，认为审管办就是一个挑刺部门，导致审判管理权与审判权形成对立。业务部门对审判管理有抗拒心理，法官的自觉纠错意识不强，有的法官对审判管理工作不够理解，对抗情绪大，造成审判管理人员安心工作系数不高；其次是对审判管理的职责和内容存在错误认识。不少法官认为审管办的日常工作就是评查案件，司法统计和纠错整改，认为上级法院对下级法院的审判质效考核就是审管办的事，靠审管办去进行技术操作，与其他庭室和人员无关，认为法院对各职能部门的审判质效考核就是靠协调关系，认为检查案件质量就是单一的事后评查案卷，检查审判效率就是检查是否存在超审限结案，导致相关部门对审管办的工作不够配合，审判管理工作无法落到实处。

（二）信息管理软件对审判管理的影响。

当今世界为信息化的天地，离不开信息管理软件的开发和利用，审判管理也不例外，各地法院纷纷结合自身实际进行软件开发，利用信息化进行网络管理。但其中仍然存在一定的不足：一是由于开发软件主体不同、水平各异，偏重面不一，要求五花八门，也没有具体重点管理范围，导致审判管理运行随意性大、针对性不强。二是审判管理软件开发滞后，除经济发达地区法院进行了部门相关管理软件开发外，其他一些经济条件落后地区法院要么由于电脑硬件不到位根本无法推行审判管理改革信息化，要么仍然停留在等待上级法院开发出软件后才结合自身实际进行软件开发，有的法院还存在依靠传统的手工操作管理方式进行司法统计、绩效核算、质量管理，这样难免会顾此失彼，挂一漏万，同时手工管理随意性强，制度运行刚性不足。三是上下级法院之间衔接不紧密，移送案件不及时，网络信息化软件在全国范围内缺少统一审判管理模式（4）。

（三）指标程式化设计对审判管理的影响。

审判管理的一个显著表现形式就是设定了程式化的量化指标。综观指标的设置，很多法院围绕所设定的审判质效指标，如何设定量化指标在实践中是一个难题，过于严苛则失去人性化，过于宽泛则失去效果通过指标排名带来高压态势，以及多层级的对质效指标提升的苛求管理，功利性的要求跨跃。法官的审判权被有意无意地弱化，未能彰显法官在法院中的主体地位。法院变成了生产产品的工厂，而法官则成了工厂流水线中的一员，缺乏了主观能动性和创造性，法官们对被管理的心理压力增大，审判管理事务繁琐增加了法官的额外负担。更重要的是，上下级法院在制度设计并不一致和协调，很多法官感到无所适从，甚至反感。由于很多指标的设计与量化并不合理，如服判息诉率、改判发回重审率等，很多的裁判可能是由于法官的观念或理解不同，本身并不违反法律的规定，但上级法院处于优势地位，如果过多地强调服判息诉率、改判发回重审率等指标，强行规定限制指标数，使审判人员产生限制当事人上诉权的负面导向，在案件数量上升的工作压力之外，对法官带来更大的心理压力，在客观上也不能综合反映该法官的水平与能力。程式化指标的确立是必须的，但其必须是合理的和科学的，既要对审判工作有促进和激励作用，又要保护法官的身心健康。因此，对这类指标还需要进一步反思和论证。

（四）激励机制对审判管理的影响。

在当代的激励理论中，管理学家们提出了综合的激励模式，影响最广的是罗宾斯模式，该模式强调，在管理应用中，要把大多数组织成员调动起来做好工作，需要符合三个条件，一是使组织成员看到他工作能向他提供他所需要的东西；二是这些东西与他的工作绩效相关联；三是员工相信，组织已给他提供了发挥才能的条件，只要他们不断提高能力，坚持努力工作，便能不断提高绩效，各地法院在加强审判管理中，也确实采取了激励机制，但作用有限和不明显，相对于处罚，奖励显的苍白。激励的手段和方式也是单一，不能满足法官尊重和需求和自我实现的需求，不能激励法官的主观能动性和创造性。

三、审判管理的突围

前面指出了审判管理的定位，分析了影响审判管理发展的重要因素，这都是需要长期探索解决的，不可能一天之内完成和解决。成立审判管理办公室只是加强审判管理的一种应然，而非必然。在目前情况下，审判管理只能渐进式发展。针对当前审判管理中存在的问题及原因，笔者提出以下几点初浅的对策：

（一）提高审判管理工作重要性的认识。

完善审判管理工作机制，首先要解决认识问题。审判管理工作并不是一个临时性、阶段性的工作，而是法院探索提高审判质量与效率、认真落实公正与效率的一种新的管理模式，是推进社会管理创新的重要内容，也是法院第三个五年改革纲要的重要组成部分，现在已经成为各级法院主抓的一项工作。基层法院开展审判管理工作，首先要积极组织干警学习、贯彻审判管理工作精神，切实把握新形势下创新和加强审判管理的意义、目标、任务和工作原则，进一步统一思想认识，增强做好审判管理工作的紧迫感和责任感。只有每一名法官积极发挥主观能动性，在思想上高度重视审判管理工作，在行动上积极抓好各自范围内的审判管理，法院的审判管理才能落到实处。

（二）更新审判管理工作的理念。 

传统的审判管理，是以行政意志按行政管理方式进行案件管理，行政权为本位。但随着我国的经济发展和社会转型，民众法律意识的增加，大量社会矛盾进入司法程序，导致法院日常案件大量攀升，各业务部门名目繁多的集中清理活动所进行的频率有加大的趋势，此时法院在完成正常案件的同时，还要在短时间内集中力量对已形成堆积的各类案件进行突击，带来的是干警疲惫不堪，诉讼成本加倍提升，传统审判管理对案件是靠事前审批和事后监督，事中管理只是集中在部门领导和主管院领导，造成审判管理职能分散、层级脱节、信息孤立，也是导致大量涉诉信访案件形成的原因之一。传统管理方式已不能满足现代社会需要。因此，审判管理理念更新已变得非常必要，要逐步实现以行政权为本位向以审判权为本位的转变，逐步实现以行政意志、手工劳动环境为特点、以行政方式进行案件管理的思维定势，向以法律规则、信息化环境为特点、符合审判规律的管理理念的转变。将审判管理工作的重心转移到过程控制、事中监督和科学考核上来。建立以信息化平台为支撑、以审判质量评估指标为核心的审判管理模式和业绩考核的体系。逐步形成以审判活动为中心，科学合理配置审判资源的新格局，使我们的审判管理水平更好的适应人民群众日益增长的司法需求。

（三）建立、建全审判管理体系。

加快建立审判管理的制度建设，制度是管理的基础，审判管理作为一个管理学上的概念，它的管理活动必须遵循自身的客观规律，第一步要做的就是决策，只有科学的决策才会有科学健全的制度，因此要促进科学的决策形成机制。其次在审判管理中要学习和运用现代信息技术。随着科技的发展，法院审判管理工作已经大量运用信息网络，如数字化法庭建设、软件管理工作系统，案件流程管理都绝大部分利用了信息网络，信息网络在审判管理工作向精细化发展中起着重要的作用。审判流程管理也开始试用现代信息技术，但有许多法官在审判执行中却不适应或不会使用信息网络，一些年纪大的法官甚至连电脑都不会操作，因此，我们要加强学习和运用信息网络在审判执行工作中的运用。再次要建立系统的审判管理体系。重点建立健全统一全面的案件质量评查标准、完善的流程管理、科学的案件质量效率评估制度、合理的法官业绩评价考核奖惩制度等，并通过制度汇编、专项活动等方式，促使法官了解和掌握各种审判管理的规章制度，并落实到实践中，增强制度的执行力。（5）

（四）加强审判管理清晰度、质效指标恰当度。

加强审判管理的目的是提高审判质量与效率，要求管理的思路要清晰、内容要全面，职能要明确。一是案件质量效率流程的管理，要借助于局域网和现代信息技术，开发出适用法院审判执行各个环节的软件系统，包括案件流程管理、案件质量管理、案件审限管理等；二是案件指标数据的统计管理，将审判质量与效率进行量化，转换成数据和基本指标，包括案件的基础数据管理、质效指标数据管理、质效指标评价管理等，如结案率、调解率、上诉率、改判发回重审率、调解案件申请执行率等；三是业务能力的考核管理，除了基本数据考核评价外，对法官和书记员的业务能力要进行考核，主要包括庭审能力、法律适用能力、调解能力、裁判文书制作能力、调研能力、业务知识能力等。

审判质量效率指标体系是审判工作质量和效率的一种量化模型，评估指标设置的准确性要求所设置的指标必须贴近于审判工作的现实，科学的设定评估标准，能有效体现法院和审判人员的劳动和效率，要通过指标，全面准确评价法院、法官、的贡献和价值，衡量审判效果，引导、激励他们向健康的方向努力。指标所反映出来的情况，越贴近审判工作现状，指标设置的准确性程度就越高，评估的功能作用就越大；偏离审判工作现状，其准确性程度就越低，参考价值就越小。如果所设置指标不能真正反映审判工作，就会给法院和法官提供一个错误的信号，就会使他们降低努力程度，失去向上的动力。如果所设置的指标不合理，就会挫伤法官的工作责任心与积极性，特别是对上诉率、上诉改判率、发回重审率等几个指标要重新审视与合理设置。办案越多上述指标概率就越大，会造成“罚勤奖懒”的怪状。因此，质效指标的设置既要科学合理，也要恰当。

要加强对指标指数的分析运用，提高司法决策的能力，学会加强对指标数据的统计分析和运用，根据数据变化，分析成因，找出差距，调整工作部署，加强司法决策。上级法院通报审判质量效率指标数据后，下级法院应当分析本院的审判态势，发现问题，制定对策，改进工作。

（五）加大激励机制的奖惩度。

古人云：“感于心者莫先于情”，必须坚持以人为本，鼓励人情、人爱、人性，让人产生亲切感和温暖感。在一套完整的管理体系中，激励机制的作用不言而喻，特别是现在讲究人本管理，强调主客体的协调互动和对人的激励和塑造。（6）激励机制的建立，需要掌握和了解需要的层次和需要结构的变化趋势，有针对性的采取，不断地升温，让法官和其他工作人员感到关怀与温暖。实践中可以做到四个结合，一是可预期利益与绩效相结合，让法官对工作能产生可预期利益，要让法官的努力能得到恰当的回报，才能不断激发其工作热情和创造性；二是个体努力与组织塑造相结合，对年轻法官的激励，不能完全靠其个人的独善其身，还需要以组织行为不断加以塑造、培育，促进其不断成长；三是典型引导与惩治相结合，荣誉是众人或单位对个人或群体的崇高评价，可以满足人的自尊需要，要充分发挥典型的引领作用，以典型人物的人性光辉激发法官及其他工作人员的进取心。同时，对完不成任务的也需要加以必要的惩治，既有激励措施，也有惩罚手段，达到“奖勤罚懒、奖优罚劣”的目标，真正做到奖罚皆服；四是文化滋养与决策参与相结合，现在各地法院都在开展法院文化建设活动，这既是激励的手段，能不断提升文化修养，也能增强集体主义荣誉感。同时，让干警适当参与法院的决策活动，可以充分发挥其主观能动性，提高工作热情。（7）

（六）积极推行“两权”改革。

“两权改革”是指审判权和审判管理权的改革。主要的思路是优化审判权和审判管理权的配置，既要依法保障审判组织独立行使审判权，防止其行政化；又要强化审判机构的审判管理权，防止其边缘化。从而更加有效地保障、规范、促进和制约法官的自由裁量权，确保案件质量和效率：一是在点上管住重要案件和审判质量和效率不高的法官；二是在线上管住案件的运行程序和评估、拍卖和鉴定等重要环节；三是在面上不断总结审判经验和改发、信访案件中存在的问题，统一裁判尺度，防止同一问题重复发生。